為先行區(qū)建設(shè)提供堅實有力的法治保障
黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展是重大國家戰(zhàn)略，是事關(guān)中華民族偉大復(fù)興的千秋大計。在全面依法治國的背景下，寧夏推動黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)建設(shè)，必須堅持以習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)，充分發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的保障作用，運用法治思維、法治方式、法治力量來推進黃河的保護和治理。寧夏回族自治區(qū)十二屆人大五次會議表決通過了《寧夏回族自治區(qū)建設(shè)黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)促進條例》（以下簡稱《條例》），于2022年3月1日起正式施行。這是我國首部關(guān)于黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的地方立法，也是促進先行區(qū)建設(shè)的統(tǒng)領(lǐng)性、綜合性、創(chuàng)制性地方立法。《條例》的出臺，將充分發(fā)揮法治的引領(lǐng)、推動、規(guī)范和保障作用，為寧夏當(dāng)好黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展“先遣隊”“排頭兵”提供堅實有力的法治保障，確保先行區(qū)建設(shè)在法治軌道上全面推進。
以法治引領(lǐng)先行區(qū)建設(shè)
“法者，治之端也?！狈ㄖ问侵螄碚幕痉绞?，是國家治理體系和治理能力的重要依托。習(xí)近平總書記指出，“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動作用，加強對相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進改革”。治理黃河，重在保護，要在治理。當(dāng)前，先行區(qū)的建設(shè)對立法的要求已不僅僅是總結(jié)實踐經(jīng)驗、鞏固治理成果，而是需要通過立法做好頂層設(shè)計、引領(lǐng)先行區(qū)建設(shè)的進程、推動實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展?！稐l例》既立足當(dāng)前對行之有效的普遍性政策舉措予以立法確認(rèn)，又兼顧長遠(yuǎn)對仍需探索實踐的內(nèi)容作出原則性規(guī)定，明確管理體制，強化規(guī)劃與管控，突出生態(tài)環(huán)境保護和治理，嚴(yán)格水資源節(jié)約集約利用，規(guī)范災(zāi)害預(yù)防和應(yīng)對，著力推動高質(zhì)量發(fā)展，促進黃河文化保護傳承和弘揚，建立健全保障與監(jiān)督機制，構(gòu)建科學(xué)有效的制度體系。在制度設(shè)計上全方位貫徹“四水四定”，以法律的強制性、約束性固定保障生活用水、節(jié)約生產(chǎn)用水、增加生態(tài)用水，抑制不合理用水需求，倒逼發(fā)展規(guī)模、發(fā)展結(jié)構(gòu)、發(fā)展布局優(yōu)化，推動經(jīng)濟社會發(fā)展與水資源水環(huán)境承載能力相適應(yīng)。同時，緊緊扭住用水權(quán)、土地權(quán)、排污權(quán)、山林權(quán)4項關(guān)鍵改革精準(zhǔn)發(fā)力，通過“四權(quán)”改革破解難題、激發(fā)活力。在“先行”上下功夫，在創(chuàng)新上做文章，從生態(tài)保護、水資源節(jié)約利用、高質(zhì)量發(fā)展、災(zāi)害預(yù)防和應(yīng)對等方面，以保護和治理為主基調(diào)，突出地域特色，注重黃河保護和治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性?？茖W(xué)統(tǒng)籌生態(tài)治理與鄉(xiāng)村振興的相關(guān)要求，強化先行先試、重點任務(wù)、問題整改，在法治的引領(lǐng)下走出一條高質(zhì)量發(fā)展的新路子。
以法治推動先行區(qū)建設(shè)
“立善法于天下，則天下治?！绷?xí)近平總書記強調(diào)，黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展要尊重規(guī)律，摒棄征服水、征服自然的沖動思想。黃河治理是一個系統(tǒng)工程，主要制度設(shè)計應(yīng)包括流域國土空間管控、生態(tài)環(huán)境總體規(guī)劃、水資源節(jié)約集約利用、環(huán)境污染綜合防治、生態(tài)保護修復(fù)與治理、生態(tài)安全風(fēng)險防范、綠色發(fā)展推進、流域綜合協(xié)調(diào)管理等制度，實現(xiàn)在更高的法律效力上統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好整個黃河流域水資源、水生態(tài)、水環(huán)境的開發(fā)與保護工作，有效處理上下游、左右岸、干支流之間的關(guān)系，形成跨區(qū)域、跨部門、全要素、全流域橫向立法體系，優(yōu)化黃河流域保護和發(fā)展的法治框架?！稐l例》立足破解寧夏經(jīng)濟結(jié)構(gòu)偏重、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏散、能源結(jié)構(gòu)偏煤、質(zhì)量效益偏低，發(fā)展方式亟待轉(zhuǎn)變，發(fā)展不平衡不充分的難點；當(dāng)前面臨生態(tài)環(huán)境惡化、經(jīng)濟欠發(fā)達雙重壓力的堵點；黃河流域森林資源量少質(zhì)弱、草原植被退化嚴(yán)重、河湖濕地不斷萎縮、水源涵養(yǎng)功能降低，黃河流域?qū)幭亩嗡亮魇?yán)重的痛點；現(xiàn)行有關(guān)法律法規(guī)對規(guī)范黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的針對性不強、銜接性不夠，存在一些制度空白的熱點，找準(zhǔn)“病灶”，對癥下藥，緊緊圍繞“水”這條線和“流域”這個面，作出系統(tǒng)性整體性制度安排，把黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展的愿景轉(zhuǎn)化為行動，落實為可操作的法律解決方案，提升黃河保護意識，以推動國土空間格局、生態(tài)環(huán)境保護、資源能源開發(fā)等重大部署、重大工程、重大任務(wù)落地見效，以法治思維和法治手段保障黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展重大國家戰(zhàn)略的落實落地，聚力構(gòu)建黃河保護生態(tài)化和法治化相結(jié)合的體制機制，為在黃河流域率先走出一條生態(tài)良好、生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕的文明發(fā)展之路提供法治支撐。
以法治規(guī)范先行區(qū)建設(shè)
法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。在全面依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的背景下，要妥善解決經(jīng)濟社會發(fā)展中一系列突出矛盾和問題，必須密織法律之網(wǎng)、強化法治之力，把依法治理擺在突出位置，把先行區(qū)建設(shè)的各項工作納入法治化軌道，堅持在法治軌道上統(tǒng)籌社會力量、平衡社會利益、調(diào)節(jié)社會關(guān)系、規(guī)范社會行為，依靠法治解決各種社會矛盾和問題，確保先行區(qū)建設(shè)在深刻變革中既生機勃勃又井然有序。因此，先行區(qū)建設(shè)要在法治軌道上運行，不僅要有法理上的正當(dāng)性，還要有明確的法規(guī)條例依據(jù)。出臺《條例》的目的，就是確保在法治軌道上推動各項工作，保證各項工作開展于法有據(jù)，確保各項目標(biāo)和任務(wù)在法治軌道上推進。為此，《條例》準(zhǔn)確把握先行區(qū)建設(shè)總體要求和重點任務(wù)，對生態(tài)環(huán)境保護治理、水資源節(jié)約集約利用、高質(zhì)量發(fā)展等作出專章規(guī)定。并明確要求要牢固樹立綠水青山就是金山銀山的理念，將生態(tài)環(huán)境保護治理作為先行區(qū)建設(shè)的前提和支撐，對山水林田湖草沙綜合治理、城鄉(xiāng)生活污染防治等作出嚴(yán)格規(guī)定，通過加強生態(tài)環(huán)境保護治理夯實高質(zhì)量發(fā)展基礎(chǔ)，讓綠色成為高質(zhì)量發(fā)展的鮮明底色?！稐l例》提出，在推進用水權(quán)、土地權(quán)、排污權(quán)、山林權(quán)“四權(quán)”改革的同時，加快開展用能權(quán)、碳排放權(quán)等資源要素市場化改革，積極為黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展探索經(jīng)驗；《條例》將水資源節(jié)約集約利用作為專章，完善取用水總量分配、地下水水位控制指標(biāo)和年度水量調(diào)度等機制，規(guī)定了農(nóng)業(yè)、工業(yè)、城鄉(xiāng)生活節(jié)水的具體舉措，推動有效解決水資源短缺問題；《條例》針對推進山水林田湖草沙綜合治理，提出預(yù)防和減輕水土流失，推進坡耕地綜合整治、淤地壩建設(shè)和小流域綜合治理等水土保持重點工程建設(shè)；《條例》還提出大力發(fā)展九個重點產(chǎn)業(yè)，培育新材料、新能源、新食品加工領(lǐng)域新優(yōu)勢，加快綠能開發(fā)、綠氫生產(chǎn)、綠色發(fā)展，夯實現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，促進轉(zhuǎn)型升級和生態(tài)環(huán)保協(xié)同推進等制度規(guī)范和要求。
以法治保障先行區(qū)建設(shè)
“徒善不足以為政，徒法不能以自行?！比魏我徊糠桑溆行嵤┑慕K端都在于法律的執(zhí)行和遵守。《條例》的貫徹落實要求必須實現(xiàn)地方立法更加完善，執(zhí)法司法公正高效權(quán)威，權(quán)力運行受到有效制約監(jiān)督，人民合法權(quán)益得到充分尊重保障，法治信仰普遍確立，法治文化事業(yè)繁榮興盛，法治寧夏、法治政府、法治社會一體建設(shè)，運用法治思維、法治方式、法治力量推動先行區(qū)建設(shè)，形成共同抓好大保護、協(xié)同推進大治理的格局?！稐l例》明確規(guī)定，“各級人民政府對本行政區(qū)域先行區(qū)建設(shè)負(fù)責(zé)”，“縣級以上人民政府有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)做好先行區(qū)建設(shè)相關(guān)工作”，并就政府在規(guī)劃與管控、生態(tài)環(huán)境保護和治理、水資源節(jié)約集約利用、災(zāi)害預(yù)防和應(yīng)對、高質(zhì)量發(fā)展、黃河文化保護傳承和弘揚、保障與監(jiān)督等方面的職責(zé)進行了具體規(guī)范。這就要求各級政府從決策到執(zhí)行及監(jiān)督的整個過程都納入法治化軌道，切實提高運用法治思維和法律手段解決經(jīng)濟社會發(fā)展中突出矛盾和問題的能力，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序，督促和約束行政機關(guān)及其工作人員嚴(yán)格依法行使權(quán)力、履行職責(zé)，不斷提高政府公信力和執(zhí)行力，為保障先行區(qū)建設(shè)發(fā)揮更大的作用。同時，各級人民政府及其有關(guān)部門、基層群眾性自治組織應(yīng)當(dāng)加強先行區(qū)建設(shè)的宣傳教育，引導(dǎo)公眾參與先行區(qū)建設(shè)?！稐l例》以人民利益為核心價值取向，除了滿足人民群眾對良好生態(tài)環(huán)境的需求外，還將加強食品安全、社會治安管理、公共衛(wèi)生應(yīng)急應(yīng)對、安全生產(chǎn)防控，以及鞏固生態(tài)移民成果、提高基礎(chǔ)教育質(zhì)量、提升全民健康水平等內(nèi)容上升為法律規(guī)范，回應(yīng)社會關(guān)切，保障民生福祉，滿足民眾所想所愿。在先行區(qū)建設(shè)中，要用法治共識凝聚人、鼓舞人、激勵人，使人人成為《條例》的自覺遵守者、實干踐行者，進而凝聚起推動先行區(qū)建設(shè)的磅礴力量。
先行區(qū)建設(shè)必須循法而行，依法而治。要始終堅持把法治思維和法治方式自覺運用于先行區(qū)建設(shè)的各領(lǐng)域、全過程，充分發(fā)揮法治的引領(lǐng)、規(guī)范、推動和保障作用，為黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展打造法治引擎、提供法治護航、增添法治底色，確保先行區(qū)建設(shè)沿著法治軌道有序推進。
?。▓?zhí)筆人：張廉，自治區(qū)法學(xué)會黨組書記、常務(wù)副會長；王啟賀）
責(zé)任編輯：石 雷